金融基础设施监督管理进化
2023.03.23
编者荐语：
2022年12月，中国人民银行就《金融基础设施监督管理办法(征求意见稿)》公开征求意见。ZIBS院长贲圣林、副教授戴新竹认为，该办法明确了金融基础设施监督管理的总体框架和未来发展方向，完善统一了准入管理，强化了金融基础设施治理结构。
以下文章来源于北大汇丰PFR ，作者贲圣林 戴新竹
《北大金融评论》杂志是由北京大学汇丰商学院和北大汇丰金融研究院发起创办的学术性刊物，由南方报业传媒集团主管主办，聚焦金融领域理论与实务前沿研究，旨在引领学界与业界互动并打造开放性的金融研究交流平台。
3月7日，国务院机构改革方案的议案出炉，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，不再保留中国银行保险监督管理委员会。这将进一步理顺机构监管和功能监管、行为监管和审慎监管之间的关系，提高监管效率、降低金融风险和保护金融消费者和投资者权益。
此前，2020年2月，中国人民银行等六部门联合印发了《统筹监管金融基础设施工作方案》。根据分工安排，人民银行于2022年12月公布了由其牵头起草的《金融基础设施监督管理办法(征求意见稿)》并公开征求意见，进一明确了金融基础设施监督管理的总体框架和未来发展方向。
ZIBS院长贲圣林与副教授戴新竹在《北大金融评论》上撰文指出，《金融基础设施监督管理办法(征求意见稿)》的四大亮点在于——明确分级、明确责任、强化风控、统筹监管，并从根源上理清了监管职责，避免监管真空，也明确了维护“国家金融安全”最终目标。
2020年2月，中国人民银行、国家发展改革委、财政部、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局联合印发了《统筹监管金融基础设施工作方案》（以下简称《方案》）。根据分工安排，人民银行于2022年12月公布了由其牵头起草的《金融基础设施监督管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)并公开征求意见。相较于《方案》，《办法》明确了金融基础设施监督管理的总体框架和未来发展方向，完善统一了准入管理，强化了金融基础设施治理结构，特别是风险管理相关要求。
细化定义，明确分级
《办法》延续了《方案》中有关表述，用列举方式阐述金融基础设施，是指金融资产登记存管系统、清算结算系统（含开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统六大类型。值得注意的是，《办法》中引入了“金融基础设施运营机构”这一概念，金融基础设施指的是由参与者构成的金融“系统”，运营机构指的是负责“建设、运营和维护”该系统市场运行的主体，这与国际监管规则中对于金融基础设施（FMI）的理解契合。
我国金融市场的快速发展，《办法》相关规定已经覆盖到涵盖全国性、区域性市场和互联网金融新业态的多层次体系的金融基础设施。
《办法》中首次在法律文件中提出了“系统重要性金融基础设施”概念及具体认定标准。《办法》规定经认定符合以下部分或全部标准且由国务院金融管理部门按职责分工负责提出认定意见并监管的，属于系统重要性金融基础设施：(1)参与者数量大、分布广；(2)市场占有率较高；(3)业务复杂，与金融机构关联性强，或者与其他系统重要性金融基础设施相互连接；(4)在金融市场中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件等导致无法持续经营，可能对金融体系和实体经济产生重大不利影响。
优化监管，明确责任
《办法》明确了监管机构，涵盖了“国务院”“国务院金融管理部门”“国务院金融监督管理部门”“国家宏观经济管理部门”以及“国务院财政部门”。其中，国务院金融管理部门和国务院金融监督管理机构有所差别，前者是“一行两会一局”，后者仅指银保监会和证监会。国家宏观经济管理部门包括三个部门，即国家发改委、财政部和央行。
《办法》提出了“谁审批、谁监管、谁负责”的监管原则。依据此原则，《办法》明确：一是系统重要性金融基础设施，由国务院金融管理部门按职责分工负责提出认定意见并监管。系统重要性金融基础设施及其运营机构在维持现有主体监管格局不变基础上，增加明确了央行对其的宏观审慎监管职责。这一变化是央行履行其统筹监管职责的重要体现，但具体如何实行宏观审慎监管尚有待央行出具细则性规定。二是非系统重要性金融基础设施，由国务院金融管理部门或省级人民政府按职责分工负责监管，即省级人民政府批准设立的金融基础设施的监管主体仍然是“省级政府”。这一条还隐含着省级人民政府以下的机关无权批准设立金融基础设施。
从根源上理清了监管职责，避免监管真空，也明确了维护“国家金融安全”最终目标。这意味着监管部门充分意识到金融基础设施（如银行间市场、证券市场、期货市场等）的安全稳健运行是维护金融稳定的重要抓手。不仅如此，通过对“涉及国家安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家的绝对控制力”的规定也体现了金融基础设施的公共属性及其安全的重要性。
强化风控，维护安全
金融安全是国家安全的重要组成部分，而金融基础设施连接市场参与者，在金融市场是关键枢纽，其自身的稳健性对金融市场安全高效运作和风险防范具有重要影响，也即相比普通金融机构，其具有更强的外部性，一旦出现问题易造成系统性风险，因此其自身的风险管理尤为重要。
《办法》提出了“确保金融基础设施符合国家战略和规划，符合国家发展与需求,有力维护国家金融安全”的原则。
《办法》对运营机构的准入条件、负责机构、以及金融基础设施运营机构的内部运营等方面提出了较为明确要求。新设金融基础设施仍延续了目前的监管格局，但对于金融体系的基础设施可能会产生巨大影响的，需报经国务院批准。
金融基础设施运营机构的全面风险管理的制度、程序和系统在《办法》中都有所体现。为了提高金融基础设施运营机构抵御风险的能力，《办法》对相关风险准备资源及使用顺序进行了明确规定。《办法》指出，金融基础设施运营机构应当按照有关规定，以保证金、一般风险准备等方式储备充足的风险准备资源，用于弥补因违约交收、技术故障、操作失误、不可抗力及其他尚未识别的风险事件造成的损失。金融基础设施的各项收益安排应当首先用于保证场所和设施的风险防范、正常运行与逐步改善，合理设置利润留成项目，做好长期资金安排。金融基础设施运营机构不得为实现商业利益而缩减风险管理方面的投入，且应当具有必要的财务资源，以保障系统效率和运维安全。
不仅如此，《办法》对于金融基础设施要求及其关联风险应当有效识别与管理，建立有效的风险识别和隔离机制，避免与所连接金融基础设施之间的风险传染。为了预防金融基础设施的风险外溢，“恢复与处置”一直备受重视，《办法》首次明确提出了“恢复与处置”的具体职责主体及安排，为后续的落地提供了法律支持。
基于对金融基础设施类型的差异化和为后续风险管理工具创新留足空间的考虑，《办法》对金融基础设施的相关风险管理要求还是偏框架性和原则性，未提出具体的风险管理要求。譬如《办法》尚未强制规定金融基础设施，特别是未强制中央对手方清算运营机构要建立损失共担机制等。
统一标准，统筹监管
有关金融基础设施框架建设的总体目标，党的重要文件也曾多次强调，《办法》将相关精神要求充分融入。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》以及习近平总书记关于《建议》的说明中进一步提出，“建立安全高效的金融基础设施，统筹监管重要金融基础设施，维护金融基础设施稳健高效运行。”《方案》明确要求“加强金融基础设施建设，统筹监管重要金融基础设施，提高服务实体经济水平和防控金融风险能力。”
为解决各类金融基础设施部门化、碎片化，缺乏统一标准体系的问题，《办法》多处体现了金融基础设施要统筹规范发展的站位。
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本文完整版刊登于《北大金融评论》第15期
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